עצומה נגד הצעת תיקון לחוק יסוד הכנסת שלפיו יוכפל אחוז החסימה מ-2% עד 4%

נייר עמדה בנושא העלאת אחוז החסימה

 "אני לא מסכים עם דבריך אך אלחם עד מוות כדי שתוכל  לממש זכותך ולומר אותן".. וולטר

החקיקה הגזענית בשנים האחרונות ובעיקר בתקופת כהונתה של  הכנסת ה- 18 היוותה נדבך בעל משקל מכריע בהתהוות המציאות הגזענית הקשה בחברה בישראל. בשנים האחרונות מתגברות גם עמדות ופרקטיקות גזעניות שמתבטאת בחיקוק חוקים גזעניים הפוגעים הן מבחינה כלכלית והן מבחינה מדינית באוכלוסיות המוחלשות ובעיקר החברה הערבית המהווה כ- 20% מכלל האוכלוסייה במדינה. מציאות זו הולכת ומתגברת  בכנסת ה- 19, היינו עד היום הזה הוגשו הצעות חוק גזעניות השוללות את אופיה הדימוקרטי של מדינת ישראל, והתבטא כמעט בכל תחומי החיים – בתעסוקה, בהקצאת משאבים ממשלתיים, ובתחום הדיור, הקרקע והתכנון ובניה. במקביל האוכלוסיה הערבית  מודרת ממרבית מוקדי קבלת ההחלטות הממשלתיות, וחלק מהחקיקה נועד להרחיק את מנהיגות הציבור הערבי ממערך קבלת ההחלטות הפרלמנטרי.      

תיקון  חוק הבחירות לכנסת, לרבות סעיף 5(2) הצעת חוק־יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות), יכפיל את אחוז החסימה מ 2% הנהוג כיום ל 4%.

מטרת התיקון לפי יוזמיו הינה : לצמצם את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת והגברת כוחן של מפלגות גדולות על מנת לאפשר לממשלה למשול ביותר יעילות, ולהפחית תמריצים לפיצולי יתר ולפילוגים במערכת הפוליטית, שלעתים פוגעים בציבור ששלח את נציגיו לכנסת.

 וזו לשון התיקון  :

שיטת הבחירות בישראל היא יחסית-ארצית. סעיף 81 לחוק הבחירות לכנסת קובע אחוז חסימה של 2%. תכלית אחוז החסימה היא למנוע ממפלגות קטנות מדי לזכות בייצוג בכנסת, ולהגביר את סיכוייה של מפלגה גדולה יותר, וכן לתמרץ מפלגות קטנות, הדומות במדיניותן, להתאחד ברשימה אחת, מה שעשוי להפחית את מספר המפלגות המיוצגות בכנסת, ואת הסקטוריאליות היתירה.

בכנסת הראשונה נקבע אחוז החסימה על אחוז אחד בלבד, בכנסת ה-12 הועלה אחוז החסימה ל-1.5%, ובמהלך הכנסת ה-16 הועלה אחוז החסימה ל-2%. אולם, המצב היום לא מהווה חסם מספיק בפני רסיסי מפלגות. לפיכך מוצע להעלות את אחוז החסימה ל-4%, דבר שיגביר את האיחוד והמשילות ויחד עם זאת לא יפגע מדי בייצוגיות של קבוצות שונות בציבור הישראלי.

אחוז החסימה נקבע במשטרים פרלמנטרים שבהם קיימת שיטת בחירות יחסית, שיטה זו מעודדת ריבוי מפלגות המיוצגות בפרלמנט. כדי למנוע מצב של "ייצוג יתר" היוצר פיצול ועשוי לפגוע בסיכוי להקים ממשלה יציבה, נקבע אחוז חסימה. בישראל אחוז החסימה נקבע על 2% מכלל הקולות הכשרים.

יוזמי החוק מציעים להעלות את אחוז החסימה ל-4% כלומר המבוקש מחלק מהמפלגות המכהנות בכנסת היום, שבבחירות הבאות לכנסת להכפיל את כוחם על מנת שיהיה לקהל שלהם ייצוג בכנסת הבאה .

מיותר לציין שמדינת ישראל מרובת גוונים ומשתנים חברתיים עם המון השקפות עולם, עם עדות, ואלמנטים אתניים שונים[1]. כמדינה המתבססת על עקרונות דמוקרטיים מחובתה לדאוג לשקלל את אופייה של המדינה וזה מתבטא בייצוג נכון בכנסת. אחת ההשלכות האפשריות להצעת החוק נשוא נייר העמדה היא למנוע את הגיוון הנ"ל, בניגוד לעקרונות הדמוקרטיים הנהוגים בכל המשטרים המתוקנים בעולם, בטענה שחסם זה יאפשר לממשלה למשול ביותר יעילות.

המדובר בהצעת חוק אנטי דמוקרטית הנוגדת את עיקרון שלטון העם, ופוגעת פגיעה ממשית ביציגיות, בפלורליזם ובסובלנות שעליהם נרחיב בהמשך.

המטרה העיקרית של ההצעה היא מסירת השלטון לידי סיעות נבחרות באמצעות הדרתן של המפלגות הקטנות מהכנסת, במטרה להעצים את כוחן של הסיעות הגדולות והעצמת השפעתן על הציבור הרחב, ולהגיע למצב שאין  התנגדות משמעותית להחלטותיהם מצידה של האופוזיציה, כלומר להגיע למצב של חופש פעולה מוחלט בכל הקשור לניהול המדינה . בהקשר זה יש לציין כי להעלאת אחוז החסימה יהיו השלכות בעיקר על ייצוג החברה הערבית בכנסת, היות וכל ייתר המפלגות המיוצגות כיום בכנסת הינן זוכות לאחוז קולות מסך כל הקולות העולה על אחוז החסימה המוצע, היינו 4%, ועל זה נרחיב בהמשך .

התיקון האנטי דמוקרטי כפי שמוצע היום עלול להביא להדרתם של קבוצות מיעוט מהפוליטיקה הישראלית, מיותר לציין שהקרבן העיקרי להצעה זו הוא המיעוט הערבי המונה כ- 20% מכלל הציבור, והמיוצג על ידי ארבעת המפלגות הערביות (בל"ד – חד"ש -רע"ם- ת"על ), בהיותן המפלגות הקטנות בכנסת, למרות שאינן נהנות מייצוג אפקטיבי, ואף סובלות מייצוג חסר, הכוונה אינה רק לייצוג חסר מבחינה מספרית בהשוואה לחלקן של קבוצות אלה באוכלוסייה, אלא גם להשפעה  מועטה על תהליכי קבלת החלטות. המפלגות המייצגות את הציבור הערבי נמצאות מחוץ לקונצנזוס  הציוני שמשמש בסיס להקמת קואליציות מהפוליטיקה בכלל[2] . ההצעה הנ"ל מעמידה את המפלגות המיצגות את הציבור הערבי מול סכנה ממשית של הדרה מהפוליטיקה הישראלית. לדוגמה, אם ונניח שאחוז החסימה הינו 4%, אם נדגים אותו על תוצאות הבחירות האחרונות לכנסת ה- 19 :

1. בל"ד (2.5%),
2.  חד"ש (3%)
3. הרשימה הערבית המאוחדת (3.6%)

עם העלאת אחוז החסימה מ-2% ל -4% כפי שראינו בדוגמה לעיל, אף אחת מהמפלגות הנ"ל לא תעבור את אחוז החסימה, כלומר הציבור הערבי בשלמותו לא ייוצג בכנסת תוך יצירת מצב אנטי דמוקרטי קשה ופגיעה בייצוג והבטחת פלורליזם של המיעוט הערבי, העיקרון החוקתי הרלבנטי כאן הוא" עקרון הייצוג", כלומר עניין הייצוג בכנסת של עמדות מסוימות וקבוצות חברתיות מסוימות בחברה בישראל.

עקרון הייצוג נלמד מהוראות סעיף 4 לחוק יסוד:הכנסת, כלומר אינו מוחלט, והוא חל ככל הנראה על הבטחת ייצוגן של קבוצות מיעוט "מובהקות" בחברה בישראל, ובעיקר הציבור הערבי.

כך נובע מעקרונות יסוד בדבר מהותה של הזכות החוקתית לשוויון, שרלבנטית לפרשנות עקרון השוויון בבחירות, ומן התפיסה שעומדת ביסוד החלתה של שיטת בחירות ארצית-יחסית, לפי גישה זו לא כל קביעה של העלאה באחוז החסימה פוגעת בעקרון הייצוג.לשם כך יש להראות שקיים חשש סביר שקביעת אחוז חסימה ,במקרה זה ל 4% תגרום לפגיעה ניכרת בייצוג הציבור הערבי בכנסת .

בג"צ התייחס למשמעות של הבטחת ייצוג בבחירות לפרלמנט כיסוד חשוב בדמוקרטיה מכמה זוויות.

כך למשל, השופט אדמונד לוי, התיחס לזכות הייצוג בפרשת פייגלין[3]" ואמר :

נטילתה של הזכות להיבחר מאדם או מקבוצת בני-אדם מהווה שלילת זכותם לתת ביטוי להשקפה פוליטית אותה גיבשו, ושלילת זכותם להשתתף בעיצוב פניו של השלטון, ולהשפיע על מהלכיו זוהי פגיעה מובהקת בעיקרון שלפיו בידי העם נתונה החירות המלאה לבחור את נציגיו .

בנוסף בבג"צ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, בפסק דינו של השופט גרוניס, מתייחס למקרה של אחוז החסימה וקובע:

"התערבות של בית המשפט תהא מוצדקת אף במקרים בהם המחוקק משנה את כללי המשחק, באופן שעלול לעוות את עקרונות היסוד של המשטר הדימוקרטי... דוגמה נוספת שניתן לחשוב עליה היא העלאה של אחוז החסימה לרמה כה גבוהה עד שהדבר עלול להביא להדרה של קבוצות מיעוט מן המערכת הדמוקרטית –ייצוגית".

הציבור הערבי הוא מיעוט גדול כ – 20% מהאוכלוסייה, יש לו את הזכות לבחירה ולייצוג  פוליטי- מדיני ואף חברתי,  דהיינו, השיטה הדמוקרטית מחויבת להבטיח פלורליזם לקבוצת המיעוט.

המציאות מלמדת שבחברה הערבית יש גיוון מפלגות יציב המפולג לפי תפיסות עולם אדיולוגיות, הנשמר לאורך שנים מדובר רק בארבע  מפלגות שבחרו להיות מיוצגות בכנסת), המהוות בגיוון מינימאלי יחסית לגודל הציבור. אומנם שהמיעוט הערבי מונה כ-20% מאזרחי המדינה, אבל רק כ-15% הם מבעלי זכות הבחירה על כן אחוז חסימה של 4% מכלל אזרחי המדינה מהווה אחוז חסימה אפקטיבי של יותר מ-25% עבור הערבים שמהווים כאמור 15% מבעלי זכות הבחירה. אחוז חסימה אפקטיבי של 25% הוא אנטי דמוקרטי ובלתי הוגן.

בציבור הערבי, קיימת אכזבה מההשתתפות במשחק הפוליטי הישראלי, ההדרה ממערך קבלת ההחלטות הממשלתי, לרבות שותפות בקואליציה, מאז קום המדינה גרמה לרבים לפקפק ביכולת ההשפעה של החברה הערבית על המערכת הפוליטית הישראלית. כתוצאה מאכזבה זו נרשמת נסיגה קבועה בהשתתפות בבחירות הפרלמנטריות בחברה הערבית.

פגיעה בעקרונות היחסיות והשוויון

  בג"צ 3434/96 ד"ר מנחם הופנונוג יושב ראש הכנסת, פרופ' שבח וייס, ו 13 אחרים.

שדן בשאלה כיצד מבטיחים שוויון בהקשר של הבחירות לכנסת, כלומר יש לעשות זאת בין השאר "תוך התייחסות לערכים שיש להם חשיבות בהקשר זה :

"מהות הדמוקרטיה, שעליה לתת הזדמנות נאותה לדעות ולאינטירסים שונים להגיע לכלל ייצוג והשפעה, באופן הוגן, ללא ניצול של עמדות כוח על ידי גופים חזקים וללא קיפוח של קבוצות שונות...".

השוויון בהקשר של בחירות לכנסת, כפי שנדרש על-ידי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת: חייב להתבטא גם בשוויון הסיכויים של רשימות המועמדים השונות המתחרות בבחירות לכנסת. גם במובן זה אין שוויון מוחלט. השוויון שעליו מדובר בסעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת אינו אלא שוויון מהותי, תוך התחשבות ראויה בנתונים המבדילים בין רשימה חדשה לבין מפלגה גדולה, או אף בין רשימה חדשה לבין מפלגה קטנה, ולא שוויון פורמאלי. השוויון בבחירות הוא ערך מרכזי, והוא ראוי להגנה מרבית, כמו החשובים שבערכים החוקתיים.

העלאת אחוז החסימה מהווה פגיעה בעקרון היחסיות הקבוע בחוק יסוד הכנסת, שכן היא יוצרת עיוותים בתוצאות הבחירות, כלומר ככל שאחוז החסימה גבוה התוצאה היא גם עלייה בקולות המבוזבזים.  בבחירות האחרונות, למשל, כ-7% מכלל הקולות ירדו לטמיון מאחר ובחרו במפלגות שלא עברו את אחוז החסימה .

עם העלאת אחוז החסימה הדבר יביא למצב שמפלגות גדולות הן בעלות השפעה וכוח שלא מבטא את כוחן בציבור, כאשר הן יהנו מקבלת נתח גדול יותר מהמושבים בכנסת מזה שהם אמורים לקבל לפני העלאת אחוז החסימה.

במצב זה הכנסת לא תשקף בהכרח את רצונו האמיתי של הציבור מבחינת הייצוג הפוליטי, במקביל גם נפגע עיקרון השוויון הקבוע בחוק יסוד הכנסת-בעניין הדרת קבוצות מיעוט מהמערכת הפוליטית, ובשל פגיעה במגוון אפשרויות הבחירה והשתתפות שלהן (לאור הציפייה שיתאחדו לכדי רשימות מאוחדות).

איחוד מפלגות ברשימה אחת

הזכות להיבחר, כמו הזכות לבחור, מבוססת על ההנחה לפיה דמוקרטיה מודרנית היא צורת שלטון בלתי-אלימה, המבוססת על סובלנות ועל הכרה בערכו של הפרט. ערך הסובלנות מתפתח בראש ובראשונה מתוך ההכרה המעשית שלא ניתן לכפות על בני אדם תפיסות עולם ללא שימוש ניכר  באמצעי אלימות[4] .

 בבחירות עלינו לתת חופש לאזרח להצביע לפי תפיסתו, צמצום מספר המפלגות שיכנסו לכנסת יאלצו את האזרחים להצביע למפלגות גדולות שלא בהכרח משקפות את השקפת עולמם. הרי החברה בישראל נחלקת לקבוצות ולתת קבוצות רבות הנבדלות זו מזו על רקע מעמד דת, לאום, מוצא אתני ורקע תרבותי [5]. כמו כן, גם תפיסות עולם אדיולוגיות שעליהן מבוססות עמדות בשאלות פוליטיות, חברתיות וכלכליות.

המיעוטים לא ייעלמו, הם יצטרכו בעל כורחם להתאחד עם קבוצות אחרות אפילו אם לא משקפות את אותם אג'ינדות.

המפלגות המיצגות את הציבור הערבי הן בעלות השקפות ואג'נדות שונות כל אחת מהשנייה ואף מנוגדות, קיימת קשת רחבה של אג'ינדות, השקפות עולם אידיאולוגיות שהמפלגות כל אחת לפי האני מאמין שלה מאמצת.

ניסיון העבר מלמד כי ציבור הבוחרים בקרב החברה הערבית נהג להתחלק ולהתפצל על פני הקשת הזו, שיחסית לקשת הקיימת ברוב היהודי היא מצומצמת.

רעיון איחוד המפלגות הינו כשלעצמו יכול להיות, רעיון מבורך ואף דרוש בהקשר מסוים ובנסיבות מסוימות, אולם יש להבטיח לאזרח הערבי ו/או לקולקטיב הערבי להחליט לעצמו בהתאם להקשר ולנסיבות השוררות בקרבו. העלאת אחוז החסימה לרמה המוצעת ואשר למעשה תכפה מעין אחדות מלכותית  מהווה פגיעה ישירה בזכות אלמנטרית של הבוחר הערבי באשר הוא, במילים אחרות המדובר בפגיעה בזכות לבחור מתוך מגוון דעות והשקפות עולם בשים לב לכך שמדובר היום במגוון מנימאלי לחברה כה גדולה והטרוגנית . 

הפנים האמתיות לחוסר המשילות במדינת ישראל .

הבעיה העקרונית היא בשיטת הבחירות כלומר, שיטה זו פועלת באופן לא- מאוזן לטובת ייצוג אפקטיבי של ציבורים מסוימים, ופחות למען ייצוגם של ציבורים אחרים[6].                                      הפתרון לבעיית המשילות במדינת ישראל אינו טמון בהפחתת מספר המפלגות המיוצגות בכנסת, הרי במחקר שנערך בנושא, אחד הממצאים שנחשפו הוא שהשפעת הייצוגיות הבאה לידי ביטוי במספר המפלגות המתפקדות בפרלמנט מול הממשלה, מסתבר כי למספר המפלגות אין השפעה משמעותית על היציבות התהליכית. עם זאת, השפעה זו באה לידי ביטוי בתיווך משתנה ומורכב של שיטות ממשל שונות[7].

בהקשר זה יש לעמוד על הרציונל שעומד מאחורי ההצעה להעלאת אחוז החסימה לשיטתם של יוזמי ההצעה .

לשיטתם התיקון בא על מנת להבטיח משילות ויעילות וכך למנוע מצבים של חוסר תמיכה בהחלטות של הממשלה כמו העברת הצעת תקציב ועוד, כמו כן בהרכבת הקואליציות כאשר חותרים המציעים למצב שבו יהיו פחות מפלגות ובכך למנוע מצב של דרישות וסחיטה בהקשר של הרכבת קואליציות וממשלות.

המציאות השוררת מפריכה באופן חד משמעי את הרציונל המתואר לעיל וזאת מהטעמים הבאים:

1. חוסר התמיכה בהחלטות הממשלה, כמו קשיים בהעברת התקציב אינו מצב של חוסר משילות כפי שמנסים יוזמי התיקון לתאר, אלה, המדובר במצב של תהליך דמוקרטי בהתגלמותו, כאשר הדיון הכרוך בהעברת החלטות הממשלה והמבוצע על ידי המתנגדים מצד אחד ועל ידי נציגי הממשלה מצד שני הינו ביטוי של ניסיון להשפיע על ההחלטה ומניעת מצב של משילות טוטליטרית.
2. זאת ועוד, המציאות מלמדת כי רוב ההחלטות המכריעות התקבלו ללא חסמים וללא הפרעה של הכוחות ואף בחלקם נתקבלו במסגרות מצומצמות יותר מהממשלה ואף מהכנסת .
3. היות והעלאת אחוז החסימה הינה בעלת השלכות אך ורק על המפלגות הערביות, כל הרעיון של הבטחת יציבות בהרכבת הקואליציה ומניעת מיקוחים בעת הרכבת הממשלה, מתמסמס, וזאת כי במשך כל שנות קיומה של המדינה, המפלגות המייצגות את הציבור הערבי נמצאות מחוץ לקונצנזוס  הציוני שמשמש בסיס להקמת קואליציות.

אנו סבורים כי העלאת אחוז החסימה לא תביא לשיפור יכולת המשילות, הרי, כפי שראינו לעיל, בעיית המשילות העיקרית אינה ריבוי המפלגות בכנסת.

אחת הבעיות לחוסר המשילות היא מדיניות הממשלה כלפי האזרחים כלומר ההתנגדות להחלטות ממשלתיות כגון הגזירות הכלכליות והשיקולים הביטחוניים הפוגעים ברווחת האזרחים היא עניין לגיטימי ואף דרוש בכל משטר דמוקרטי.

 מה שכן, הצעה זו עלולה לפגוע בזכויות בסיסיות של קבוצות מיעוט שמשטר דמוקרטי אמור להגן עליהם, מיותר לציין שעם אישור התיקון אף אחת מהמפלגות הערביות תעבור את אחוז החסימה וכך זה יוביל  להדרת מיעוט המונה כ- 20% מכלל אזרחי המדינה מהפוליטיקה הישראלית ו/או כפיית תהליך של איחוד שמשמעו פגיעה בזכות הבוחר הערבי לבחור לפי השקפותיו . לא יכולה להיות דמוקרטיה אם מיעוט לאומי, אינו יכול להיות מיוצג בכנסת.

יתר על כן, המדובר גם בהפרה של האמנות הבינלאומיות בענין זכויות פוליטיות  המדגיש בין השאר את זכותם של מיעוטים לאומיים לקבל ייצוג הולם בפרלמנט, להשפיע על הממשל באמצעים דמוקרטיים ולתמוך בעמדות המנוגדות לעמדות הרוב, שממילא המיעוט הערבי נמצא מחוץ לקונצנזוס הישראלי. הפתרון המוצע על ידי יוזמי התיקון, דהיינו, איחוד מפלגות ברשימה אחת הוא לבדו פגיעה בערכים דמוקרטיים, פתרון זה יגביל את האזרח מלהצביע לפי תפיסתו ולפי השקפותיו.

אשר על כן, הצעת החוק הנוכחית ללא הוספת תיקון שיגן על קבוצות המיעוט בכך שתאפשר לה ייצוג הולם בכנסת ייחשב כפגיעה קשה בעקרונות הדמוקרטיה הבסיסיים, מיותר לציין, שממשלה יציבה היא ממשלה שדואגת לרווחת אזרחיה, ודואגת לקבוצות המיעוט, הרי מדינה המכירה במיעוט תשמור על זכויותיו בחקיקה ותגן על זכויותיו, קרי, העקרונות החשובים של הדמוקרטיה כלול בתוכן עקרון השמירה על זכויות המיעוט. זכויות המיעוט העיקריות, הניתנות לאדם במסגרת היותו חלק מקבוצת מיעוט, הן הזכות לשפה, חופש הדת, הזכות לתרבות, הזכות להגדרה עצמית והזכות לחינוך ולתרבות, וכן הזכויות הפוליטיות והחברתיות.

בעיה שנייה לחוסר המשילות  היא שהקמת קואליציות על בסיס שיקולים של "שרידות קואליציונית" והשגת קואליציה באמצעות תגמולים פוליטיים חומריים היא אכן מקימה ממשלות שיכולות להישאר בשלטון אך לא למשול במלוא מובן המילה.

כפיית פתרון איחוד המפלגות המייצגות את הציבור הערבית עלול ליצור מנגנון מקביל למינוי הנציגות הפוליטית של האזרחים הערבים, שתתמודד בבחירות לכנסת. המפלגות האידיאולגיות יאלצו לערוך בחירות ישירות לגוף על מפלגתי שישלח את נציגי הציבור הערבי לכנסת. להקמת מנגנון, שיביא לניהול עצמי של מערכות פוליטיות, ולא רק תרבותיות חינוכיות ודתיות, קיימת התנגדות ממסדית וציבורית יהודית. הגדרת הזכויות הקולקטיביות של הציבור הערבי בישראל והגדרת מעמדו החוקתי חייבת להתבצע בשיח ציבורי ופרלמנטרי הוגן. שימוש בכוח הרוב לכפיית פתרון פוליטי על מיעוט לאומי תעמיק את הניכור ותחושת האפלייה של הציבור הערבי.